Konjunkturbereinigung für den Haushalt des Landes Schleswig-Holstein: Es besteht Handlungsbedarf!

Die Trennung von Konjunktur und Trend ist ein schwieriges Geschäft.  Doch ist sie unerlässlich, wenn dem Gebot des generellen Haushaltsausgleichs folgend nicht jede konjunkturelle Bewegung in den Haushalt durchschlagen soll.

Aktuell betreibt das Land Schleswig-Holstein ein Konjunkturbereinigungsverfahren, das für das Jahr 2013 eine Konjunkturkomponente von 498 Mio. Euro ausgewiesen hat (Saldo abzüglich struktureller Saldo). Überträgt man dieses Ergebnis mit den gängigen Daumenregeln auf die konjunkturelle Lage Deutschlands, kommt man zu dem Ergebnis, dass Deutschland sich 2013 in einem Boom befand, wie er seit über 30 Jahren nicht mehr zu beobachten war. Eine solche Einschätzung wird von kaum einer anderen Institution geteilt. Vielmehr weisen Berechnungen der Bundesregierung, der Europäischen Kommission, der OECD und auch die jüngsten Zahlen von IfW und ZEW eher auf eine schwache konjunkturelle Lage im Jahr 2013 hin.

Der Umstand, dass das Ergebnis des Verfahrens in Schleswig-Holstein so deutlich von anderen abweicht, spricht alleine noch nicht gegen dieses Verfahren. Es ist vielmehr die Methode, mit der die Konjunkturbereinigung betrieben wird. Sie basiert auf einem linearen Trend der Jahre 1990 bis 2009, der in die Zukunft fortgeschrieben wird. Die Verwendung eines solchen Verfahrens impliziert, dass die Fortschreibung dieses Trends als das beste Verfahren zur Bestimmung der mittel- bis langfristigen Prognose angesehen wird. Zwar sind alle Prognosen mit Unsicherheit behaftet, doch lehren die statistische Theorie und die empirische Erfahrung, dass Prognosen an Treffsicherheit dazugewinnen, wenn die jeweils aktuell verfügbaren Informationen berücksichtigt werden.

Eine besondere Brisanz hat die Ignoranz aktueller Informationen des derzeitig betriebenen Verfahrens, da eine über mehrere Jahre andauernde Vernachlässigung von Entwicklungen, die nach dem Jahr 2009 passiert sind, dazu führen, dass das Gebot der Symmetrie (die Konjunkturkomponente soll sich über die Jahre ausgleichen) sehr wahrscheinlich verletzt wird. Der Hinweis, dass das Verfahren in den Jahren 1990 bis 2009 Symmetrie erzeugt hat, verfängt nicht, da dies die Jahre sind, in deren Kenntnis das Verfahren angepasst wurde.  Anders ausgedrückt: Eine Fortschreibung des Trends der Jahre 1990 bis 2009 verstößt gegen die Grundeinsicht, „ dass die Zukunft offen ist“. Bemerkenswerterweise wurde zur Ermittlung des Trendsteuerpfads vom grundlegenden Verfahren in seiner jungen Geschichte bereits mehrfach abgewichen, was ebenfalls für die genannten Zweifel an dem grundlegenden Verfahren spricht. Aber die Eingriffe waren nicht regelgebunden, sondern diskretionär. Ein Verfahren, das diskretionären Eingriffen unterliegt, ist gestaltungsanfällig und intransparent.

Eine Reform der Konjunkturbereinigung ist geboten. Von daher ist die Initiative des Finanzministeriums, die Konjunkturbereinigung zu reformieren, wozu Gutachten des IfW und des Instituts QBER der Universität Kiel eingeholt wurden, ein wesentlicher und richtiger Schritt, die Konjunkturbereinigung in Schleswig-Holstein auf eine rationale Basis zu stellen. Das neue Verfahren sollte aktuellen Entwicklungen Rechnung tragen, um dauerhaft Symmetrie zu gewährleisten, und es sollte frei von diskretionären Eingriffen sein. Zudem sollte es, anders als derzeit geplant, nicht als Rechtsverordnung, sondern als Gesetz ausgefertigt werden, um die Selbstbindung der Politik zu erhöhen.

Es bleibt jedoch der Einwand, dass in der derzeitigen Lage ein Wechsel zu einem neuen Konjunkturbereinigungsverfahren vermutlich die Spielräume zur Kreditfinanzierung des Landeshaushalts erhöhen würde, was angesichts der drückenden Schuldenlast des Landes problematisch ist. In der Tat ist zu erwarten, dass ein anderes Verfahren als das Derzeitige bei der Einschätzung der Konjunktur nicht auf einen Boom, sondern auf eine neutralere Konjunkturlage deuten dürfte, wonach das strukturelle Defizit 2013 deutlich geringer ausgefallen sein dürfte.

Eine Möglichkeit, diesem Einwand glaubwürdig und verantwortlich zu begegnen, wäre es, den Abbaupfad für das strukturelle Defizit zu modifizieren. Derzeit erlaubt der Abbaupfad trotz der Geltung der Schuldenbremse für eine Übergangszeit strukturelle Defizite. Wenn ein verlässliches Konjunkturbereinigungsverfahren als Ergebnis ausweist, dass die strukturelle Lage des Haushalts 2013 deutlich besser war als nach den Maßgaben des derzeitigen Verfahrens, spricht einiges dafür, diesen Konsolidierungserfolg festzuschreiben, also den Abbaupfad des strukturellen Defizits abzusenken und zu verkürzen. Der Übergang zur Schuldenbremse wäre frühzeitiger geschafft, und das Land hätte ein verlässliches und nicht gestaltungsanfälliges Konjunkturbereinigungsverfahren.